Новый налоговый кодекс Армении и его последствия

С 1 января 2020 года в силу вступил новый налоговый кодекс Армении. Основным его положением является выравнивание налоговой ставки по нижней границе нынешней ставки подоходного налога. Если до конца 2019 года только самые бедные платили 23% налог, а самые богатые платили подоходный налог в размере 36%, то с 1 января налоговая ставка выровняется и все будут платить 23%. Если до сих пор все изменения носили количественный характер, то теперь они носят качественный характер: отменяется прогрессивная шкала. Закон прошел летом 2019 года, 73 парламентария проголосовали «за», а 32 – «против», что довольно много, учитывая состав парламента.

Споры вокруг законопроекта: большинство против

В результате начались споры – хорошо ли это? Споры довольно острые – среди экономистов, финансистов и юристов большинство разделяет точку зрения о том, что предлагаемые изменения приведут к отрицательным социальным последствиям. Почему я говорю именно о большинстве специалистов? Дело в том, что в рамках электронного правительства с начала 2017 года действует портал e-draft, куда выкладывают все законопроекты и по ним у нас даже есть статистика. В частности, этот законопроект просмотрели на сайте 39,606 раз, а среди примерно 730 проголосовавших «против» голосовало 92%. Стоит отметить, что непосредственно заинтересованных лиц у этого законопроекта нет, этот проект – об экономическом устройстве государства, и речь о принципах, поэтому предполагать протестное голосование неверно. Также неверно предполагать, что на сайте голосуют из принципа против законопроектов – этого не было как в прошлом, так нет и сейчас – по большинству проектов голосует очень малое число людей и преимущественно – «за». Но нашумевшие законопроекты – на то и нашумевшие, что против них многие протестуют. Чаще всего это заинтересованные лица, но в данном случае непосредственно заинтересованных лиц нет, по крайней мере, нет тех, кто против – заинтересованные сторонники, разумеется, есть.

Я просмотрел список из последних примерно 750 законопроектов, опубликованных на сайте, что охватывает период примерно с начала 2019 года, и выделил следующие наиболее спорные и заметные законопроекты:

Таблица 1. Законопроекты с большим числом проголосовавших, на сайте e-draft.am

Это почти все законопроекты, удостоившиеся общественного внимания. Примечательно, что в некоторых случаях число проголосовавших приближается к числу просмотров, это вызывает подозрения, но оставим их в стороне. Налоговый кодекс, принятый сейчас, обсуждался в январе-феврале (кстати, с тех пор в него уже внесли множество изменений), а приняли летом. Из всех законопроектов за последний год он имеет больше всего просмотров – почти 40 тысяч, и при всем этом, подавляющее большинство проголосовало против.

Споры вокруг законопроекта: аргументы

Позиция сторонников разделяется на ряд элементов. Часть из них связана с бизнесом – говорится о повышении эффективности работы бизнеса и упрощении администрирования налогов. Также, прогрессивная шкала создает у сотрудника и компании мотивацию к укрыванию истинных размеров зарплаты и таким образом снижению налогового бремени. Сами сотрудники, получающие высокую заработную плату, сейчас платят высокие налоги, но после понижения их налоговой ставки, размер выплачиваемых ими налогов снизится, соответственно, вырастет нетто зарплата.

По мнению сторонников, реформа может повысить темпы экономического роста, но не приведет к росту неравенства. Особенно сильно, по их мнению, такой эффект наблюдается в странах, где институты слабо развиты. Они также намекают на то, что введение плоской налоговой шкалы обоснованно международным опытом, но всерьез об этом говорить трудно, поскольку в действительности таким опытом обладают далеко не все страны, а среди развитых стран – ни одна не применяет данную систему.

Ниже представлена карта распространения плоской налоговой шкалы в странах и регионах мира (часто такое применяется на отдельных островах, входящих в юрисдикцию тех или иных государств). Темно-зеленым цветом отмечено применение плоской налоговой шкалы, светло-зеленым – нулевой налог.

График 1. Карта, на которой отмечены все страны, применяющие плоскую налоговую шкалу (включая нулевой подоходный налог)

В действительности, говорить о том, увеличивается или уменьшается неравенство в результате приема подобного законопроекта, имеет мало смысла, поскольку никаких дебатов по этому поводу не было. Мнение реальных или потенциальных противников в принципе мало кого интересует, а поэтому повлиять оно на принятие законопроекта не могло. Власть решила принять закон – и она его приняла без общественных обсуждений, которые шли параллельно процессу принятия закона. Это не большая новость: прошлая власть обычно делала также, но в данном случае важно зафиксировать факт.

Распределение зарплат и рост неравенства

Запрос общества во время революционных перемен состоял в том, что люди ожидали повышения доходов, социальной справедливости, равенства перед законом, социальной мобильности и защиты окружающей среды. Еще в 2018 году я написал, что в действительности таких возможностей нет и не будет, поскольку на «левый» запрос дается «правый» ответ и в результате будет рост расслоения и политика социального дарвинизма. Хороший новый пример – закрытие больниц в малых городах Армении. См.: Экономическая политика нового армянского правительства – обзор.

Пашинян не раз говорил о том, что разговор о рабочих местах с низкой зарплатой не имеет смысла, что надо говорить не о рабочих местах с зарплатой 80-100 тысяч ($200), а с зарплатой 400, 500, 800 тысяч и выше($800-1500+). Но как быть, если на практике его слова нереализуемы, ни сейчас, ни даже в долгосрочной перспективе (10-15 лет)? Производительность труда в Армении не столь высока, чтобы обеспечить выплату подобных зарплат, а транзакционные издержки – напротив – высоки – и приводят к снижению расходов на сотрудников и в частности – зарплат. Армения, также, как и весь Евразийский союз, континентальная экономика, и это накладывает определенные ограничения, особенно на нынешнем этапе.

У нас нет адекватных данных по распределению зарплат, Армстат будто специально брал интервалы, с которыми восстановить реальную структуру зарплат будет очень сложно. Но это не значит, что невозможно. В 2018 году были опубликованы следующие данные о структуре зарплат, они выглядят следующим образом.

График 2. Распределение зарплат в Армении на конец 2017 года

Недавно министерство финансов предоставило центру «Орбели» другие данные о структуре заработных плат. Это позволит нам ее немного уточнить в нижней части, в частности, разделить самый большой блок – до 165 тысяч. Также мы разделили и остальные блоки, отдельно обратив внимание на ориентировочный показатель, рассматриваемый главой правительства. Все зарплаты ниже – до уплаты налогов, то есть следует учитывать, что нетто-зарплаты – ниже. Горизонтальная шкала – размер зарплат в тысячах драм (1000 драм = 2.2 долл.), вертикальная шкала – частотность. Саму частотность я не показываю, поскольку данные по процентам у меня нет – только по интервалам (на графике, соответственно, середины интервалов. Кстати, из-за смены методологии, размер зарплат в 2017 и 2019 гг. оказался одинаковым, что облегчило нам работу.

График 3. Распределение зарплат на 2019 год (оценка)

В действительности, если бы у нас были более детальные данные, график в районе среднего значения оказался бы более плавным, а пик в районе моды был бы несколько ниже, но это уже не столь принципиально, а реконструкцию распределения на основании неполных данных я делать не хочу. В любом случае изменения будут небольшими, но представив данные в таком виде, мы уже получаем куда более адекватную картину относительно того, насколько общество может выиграть от изменения налогового кодекса.

Мане Микаелян, сотрудница аналитического центра «Орбели» при аппарате премьер-министра подготовила следующую таблицу, согласно которой в долгосрочной перспективе выигрывают все, хотя некоторые даже выигрывают больше.

Таблица 1. Изменение размера выплачиваемых налогов, исходя из размеров текущей зарплаты

И это верно. Стоит учитывать, правда, еще несколько обстоятельств. Во-первых, будут расти социальные выплаты в пенсионный фонд – с 2.5% с сотрудника до 5%, однако если раньше рост предполагался с 2020 и сразу, то сейчас – с 2021 и постепенно. Государство свой расход сокращает с 7.5% до 5%. Также, растет ряд косвенных налогов, в частности, акцизные налоги на некоторые товары, в первую очередь, спиртные напитки и табачную продукцию, а также на топливо, но, кроме этого, и другие товары. Растет налог на импортируемую продукцию (в рамках ЕАЭС), что приведет к определенному росту цен. Министерство экономики оценило этот рост цен как скромный, в районе 0.5%, каким он будет в реальности сложно предполагать, но он также происходит с 1 января и является частью пакета этих изменений. Также будут изменены ряд других налогов, например вырастет налог на имущество, вырастет налог на роскошь и так далее. С 2022 года акцизы, импортные налоги вновь вырастут.

Отметим, что рост непрямых налогов при сокращении прямых – обычно приводит к снижению подотчетности правительства, поскольку люди считают, что платят меньше налогов, тогда как такое в действительности не происходит. Авторитарные правительства очень часто прибегают к такой мере, например она практикуется в России, где общая налоговая ставка довольно велика, но подоходный налог – напротив – очень низкий. Я решил взглянуть на изменение зарплат также в графическом виде, чтобы увидеть, каким будет размер изменений после транзита к новой системе.

График 4. Изменение чистого дохода сотрудников после реформы

Итак, на сегодня 14.5% занятых получают зарплату в размере минимальной и ниже, их чистый доход к 2023 году упадет на 6%, тогда как чистый доход тех, кто получает 2.5 млн драм – вырастет на почти 11%. Таким образом, разрыв между этими категориями, сегодня составляющий 42.66 раз, к 2023 году составит 50.27 раз. Рост, на самом деле, довольно заметный. Если же смотреть на более реальное распределение, то можно ограничиться 330 тысячами драмов в месяц, что отсечет всего 4.7%, получающих больше.

График 5. Изменение чистого дохода сотрудников после реформы (с отсечением самых высоких зарплат)

Здесь мы видим эти изменения. Они кажутся незначительными, но даже если отсечь самых богатых, неравенство вырастет. После выплаты налогов и всех социальных расходов, изменения будут иметь следующий вид.

Таблица 2. Динамика чистого дохода после уплаты налогов и выплат в результате реформы

Итого, несмотря на уменьшение скорости транзита к новой системе, неравенство все равно вырастает и при этом довольно заметно. При этом стоит вспомнить, что размер минимальной заработной платы был повышен до 68,000 драм, что приведет к повышению зарплат примерно 10-11% сотрудников напрямую, а также косвенно – тех зарплат, которые рассчитываются на основе минимальной. Так что итоговый эффект будет дополнительно смягчен этой мерой. Однако соотношение зарплаты, считающейся очень высокой, к нынешней медианной, все равно вырастет и при этом довольно заметно. Как именно изменится структура зарплат сейчас считать еще рано, к тому же у нас для этого недостаточно данных.

Однако можно вспомнить пример Грузии, где переход на плоскую ставку подоходного налога привел к росту неравенства и в Грузии оно до сих пор довольно высокое, в том числе превышает таковое у Армении. В Армении действительно, с 2008 по 2018 год уровень неравенства вырос, пусть и не на 60%, как писал Раффи Эллиот в своей статье, а всего на 6%, но в 2017-8 гг., например, он снизился, то есть, на самом деле прогрессивная шкала работает, просто не так эффективно по ряду причин, в том числе по субъективным. Для демонстрации этого эффекта, рассмотрим динамику индекса Gini по потреблению в обоих странах, где относительная разница изменилась на более чем 5 пунктов.

Таблица 3. Динамика индекса Gini в Грузии и Армении

Источник: база данных PovCalNet; чем выше Gini, тем выше уровень неравенства

Так что мы убедились, что неравенство вырастет и это неизбежно. Есть, однако мнения, что это не так существенно или даже будет способствовать экономическому росту. Но об этом отдельно.

Выгодоприобретатели налоговой реформы

Мы уже разобрали распределение зарплат и увидели, что для большинства изменения будут не очень значительными, но для некоторых эти изменения окажутся все-таки очень чувствительными.

Возникает вопрос, какова политическая экономия данного закона. Кто является его выгодоприобретателями? Реально заметная разница начинается с зарплат в размере от 2000 долларов и выше. В случае зарплат в размере 5,000 долларов, разница приближается уже к 500 долларам ежемесячно. В то же время получатели зарплаты около 1000 долларов сэкономят на налогах примерно 40 долларов ежемесячно. Ради этого такой огород никто городить не стал бы.

В статье, опубликованной на сайте центра Orbeli, приводится следующее распределение – 0.3% сотрудников получают зарплаты от 2 млн драмов и больше. Учитывая, что число зарегистрированных сотрудников составляет 600 тысяч, число тех, кто получает 4,170 долларов брутто и выше составляет всего около 1,800 человек. А тех, кто получает от 825 тысяч – примерно 4,600 человек. Все это очень небольшие количества.

Кто в них входит? Во-первых, это руководство фирм, топ-менеджмент. В среднем зарплата управляющих в 2017 году составляла 418 тысяч, но в некоторых секторах превышала 1 млн. драм. А если посмотреть по секторам, то расклад такой (распределение по зарплатам на конец 2017, число занятых на 2019).

Таблица 4. Распределение сотрудников, получающих самые высокие зарплаты в Армении, по секторам занятости

Как мы видим, высокие зарплаты распределены крайне неравномерно, и лишь небольшие общественные группы имеют столь высокий уровень зарплат. В частности, это самые востребованные специалисты IT-сектора, менеджеры сектора телекоммуникаций и горнорудной промышленности, а также финансисты. В 2019 году также тайно была повышена зарплата высшего звена государственного управления, повышение в два раза коснулось депутатов парламента, министров, их заместителей и, возможно, глав департаментов аппарата премьер-министра, в общей сложности около 200 человек, что на фоне данных, приведенных в таблице 4 очень существенное число.

Таким образом, выгодоприобретателями реформы становятся представители IT-сектора, финансового сектора, топ-менеджмента горнорудной промышленности и верхние эшелоны государственной бюрократии. Причем в последнем случае возникает некоторый конфликт интересов, учитывая, что зарплаты были повышены уже после подготовки проекта реформы. Конфликт интересов возникает не только в этом. Например, IT-сектор горячо поддержал революцию и теперь закономерно, что он получает в ответ ответную плату. И это логично: в большинстве демократий такое правило также действует: если кто-то поддерживает победившего кандидата, они же в будущем и получают максимальное содействие. Но тем не менее, этот факт надо зафиксировать. Что же касается финансового сектора, то он ни в коей мере не был сторонником революции (хотя и не был ее горячим противником), но он среди всех секторов обладает наивысшим лоббистским потенциалом, особенно в налоговом законодательстве, и также неудивительно, что он является выгодоприобретателем реформы.

Кстати, я не хочу сказать, что в государственном секторе, в том числе на высших позициях не следовало поднимать зарплату. Возможно, и нужно – это стоит обсудить. Хотя однозначно этого не следовало делать тайно, а объяснения, что так было сделано «по инерции» не выдерживают критики, в том числе потому, что это неправда: в 2013 году повышение по всему госсектору было почти равномерным, и было сделано публично. Следовало бы выдержать некоторый баланс в этом вопросе, повысив зарплаты остальным представителям госсектора на большую величину.

Заключение

Как мы уже увидели, налоговая реформа, ключевой частью которой является внедрение плоской шкалы подоходного налога, приведет к росту неравенства. Параметры этого изменения представлены в таблице 2. Из-за выравнивания налоговой ставки и одновременного роста косвенных налогов, наиболее малообеспеченные слои общества не только не будут получать больше, но их чистый доход уменьшится, тогда как доход наиболее обеспеченных слоев – вырастет.

Рост неравенства не будет резким, но он будет заметным и будет ощущаться всем обществом уже к концу 2020 года, но в дальнейшем расслоение будет увеличиваться. Таким образом, вновь реализуется риторическая «формула» Маркса – «богатые становятся богаче, бедные – беднее». В то же время, в силу характерных особенностей рынка труда Армении, изменения коснутся далеко не всех, а только занятых по найму сотрудников, числом около 600 тысяч человек.

Из них действительно станут выгодоприобретателями реформы до 5,000 человек, из которых около 200 (депутаты и члены правительства) получили повышение зарплаты секретным указом правительства в 2019 году, а среди остальных доминируют: IT-сектор, финансовый сектор и топ-менеджмент горнорудного сектора. Повышение их зарплат стимулирует потребление, но это премиум-потребление, почти исключительно обеспеченное импортом, в то время как в альтернативном сценарии, эти деньги бы направлялись в бюджет, из которого расходовались бы на финансирование социального сектора, армии и дорожного строительства.

Стоит учитывать, что помимо начисленных зарплат, существуют доходы другого рода у самозанятых, адвокатов, людей свободных профессий, людей, работающих на иностранные рынки и бизнесменов. Это – отдельная история, хотя на сегодня правительство пытается перевести в налоговое поле и их. Но на данный момент изменение законодательства их напрямую еще не коснулось.

Для микробизнеса условия улучшаются – налоговые выплаты микробизнеса в среднем сокращаются в 5 раз. Вообще, реформа направлена на улучшение условий для бизнеса, облегчение администрирования налогов и уменьшение теневой экономики, а также повышение темпов экономического роста. Всех этих эффектов реформа добьется, хотя и влияние ее на экономический рост и на теневой сектор будет не очень значительным. В то же время, учитывая рост неравенства, через поколение, положительный эффект от реформы будет исчерпан, а рост неравенства и, как следствие, недоверия, нестабильности, повышение расходов на охрану, а также снижение уровня образования беднейших слоев, приведет к замедлению темпов роста, как это уже происходит в Грузии. В свою очередь, реформа приведет к повышению гибкости рынка труда и, как следствие, в долгосрочной перспективе – к снижению безработицы, но между низкооплачиваемым сектором и высокооплачиваемым секторами экономики возникнет «стеклянный потолок». Снизится солидарность в обществе и, как следствие, богатые будут презирать бедных и стремиться отгородиться от них, а бедные будут ненавидеть богатых и стремиться перераспределить их имущество в свою пользу, считая его несправедливо нажитым. Это все есть и сегодня. Избавиться от этого конфликта не получится и в будущем.