Почему не удается достичь урегулирования Карабахского конфликта на переговорах?
Контекст переговоров
Процесс переговоров вокруг Карабахского конфликта начался еще в ходе войны 1992-94 гг. Минская группа ОБСЕ была образована в 1992-93 гг., а ныне действующий формат переговоров сложился в 1997 году. С тех пор Нагорный Карабах не участвует в переговорах. Насколько мне известно, Нагорный Карабах в переговорах по урегулированию конфликта вообще никогда не участвовал; все официальные документы и встречи, в которых участвовали представители Степанакерта, касались технических вопросов, порой очень важных, но не содержательных тем. Баку отказывался вести переговоры со Степанакертом и сумел перевести переговорный процесс в русло территориального спора Баку и Еревана, где переговоры вели лидеры Азербайджана и Армении.
Это безусловно дипломатическая победа Азербайджана, задавшая фон нынешнему процессу. Если все было так, как говорит армянская сторона, то конфликт имел внутреннюю для Азербайджанской ССР природу в виде движения за самоопределение карабахских армян и в то же время, являлся последствием распада СССР, в рамках которого Нагорный Карабах самоопределился, максимально соблюдая процедуру выхода из Союза. Азербайджанская же сторона представляет ситуацию следующим образом: конфликт территориальный, и он имел место между бывшими союзными республиками, одна из которых (Армения) захотела присоединить к себе территории другой (Азербайджана).
В парадигме конфликта, представленной Азербайджаном, Армения является нарушителем международного права, а решение конфликта должно произойти путем возвращения к ситуации 1988 года. В армянской парадигме, противостояние имеет место не вокруг материальной проблемы (земля, вода, пр.), как об этом говорят в Азербайджане, а по моральным причинам, то есть движению к свободе народа. Таким образом, нарративы конфликта противостоят друг другу не зеркально, они основаны на разных парадигмах и разном понимании проблемы.
Кому выгоднее нынешний формат переговоров?
Как представляется, формально переговоры идут в формате, который куда более удобен Азербайджану. Во-первых, Азербайджан задал исходную точку разночтений в трактовке конфликта и путей его урегулирования - даже Бишкекский протокол Азербайджан подписал с оговорками, чего бы Армении не позволили. Во-вторых, Азербайджан сумел добиться удобного для себя круга участников переговоров - то есть переговоры с Ереваном, а не со Степанакертом. В-третьих, Азербайджан сумел навязать удобную для себя терминологию конфликта. На английском очень часто используется формулировка "Conflict over Nagorno-Karabakh" (конфликт за Нагорный Карабах), имплицитно указывающий на территорию как предмет войны и статус НК как объекта войны, а не как ее субъекта. Ср.: Карабахский конфликт - нейтральная формулировка, не ограничивающая конфликт Нагорным Карабахом, а также не определяющая статуса самого Карабаха. Кроме того, Азербайджан переименовал важнейшие населенные пункты региона сразу же, поэтому до сих пор название "Hankendi" применительно к Степанакерту довольно распространено, хотя под этим названием Степанакерт в статусе города не прожил ни дня. В-четвертых, Азербайджан, несмотря на фактическое военное поражение в 1994 году, сумел к настоящему моменту навязать формат, в рамках которого он выступает как потенциальный агрессор, находящийся в своем праве, которого поэтому никто не осуждает, а в качестве предотвращения войны предполагается его умиротворение территориальными уступками.
Однако в чем причины этого? Не стоит считать, что это заслуга мудрой азербайджанской дипломатии. Несколько объективных и субъективных факторов сыграли в пользу Азербайджана, хотя эти факторы имели преимущественно внешний характер.
Во-первых, признанные государства склонны бороться с сепаратизмом и сецессионистскими движениями на своей территории и за редким исключением не одобряют такие действия в других странах, поскольку это может быть прецедентом и для потенциальных сепаратистов на их территории. А в ООН, ОБСЕ и пр. международных организациях представленны именно признанные государства. Во-вторых, в 1991-2 гг. на Западе было принято решение о признании границ союзных республик в качестве границ новых независимых государств. Это решение не правовое, а политическое, поскольку правовой формат урегулирования вопросов суверенитета, границ и порядка выхода республик из СССР определялся соответствующим законом (ознакомиться с текстом можно по ссылке). В-третьих, если Армения должна была лавировать и достигать баланса в отношениях с Азербайджаном как в Москве, так в Тегеране, Вашингтоне, Брюсселе и во всех прочих столицах, то Азербайджан имел и имеет безусловную поддержку со стороны крупного регионального игрока - Турции и этот фактор всегда учитывался международным сообществом. В-четвертых, если в Армении был разнобой мнений и даже до сих пор нет консолидированной позиции о целях, задачах и методах их достижения в отношении Карабахского конфликта, то в Азербайджане центральная власть и централизованный националистический нарратив, построенный властью, играл системообразующую роль в том числе в вопросе постановки задач по урегулированию. Это играло и отрицательную роль в виде меньшей вовлеченности населения в конфликт, но на дипломатическом уровне оказалось более эффективным.
Однако за последние годы далеко не во всем контекст конфликта оказался удобным Азербайджану. Развитие государственности Нагорного Карабаха не дает возможности игнорировать факт существования политического игрока в виде Степанакерта. Поэтому как Ереван, так и посредники, отмечают необходимость участия в процессе окончательного урегулирования властей НКР. Это означает, что де-факто Степанакерт имеет право вето по поводу урегулирования и, по меньшей мере, косвенно, участвует в урегулировании конфликта. Кроме того, развитие связей между Арменией и НКР привело к тому, что вне зависимости от того, какая власть в Ереване, вероятность неучастия Еревана и решения конфликта по сценарию Сербской краины, нулевая. Терминология, используемая Азербайджаном, наталкивается на ответную терминологию, используемую Арменией и Карабахом, которая также постепенно получает распространение. Нагорно-Карабахская республика переименована в Республику Арцах, переименованы населенные пункты, ведутся раскопки археологических памятников, а время в этом отношении играет совершенно не в пользу Азербайджана. Наконец, агрессивный подход Азербайджана к переговорам, не нашел достаточного понимания у армянской стороны. Во-первых, в Ереване не очень боятся азербайджанской агрессии, во-вторых предпринимаются усилия по сохранению статус-кво и сдерживанию Азербайджана, в-третьих, до посредников доведена информация о необходимости принятия мер по предотвращению инцидентов - и в 2016/7 году ряд подобных соглашений был достигнут (встречи в Вене, Санкт-Петербурге и Женеве). Ныне эти соглашения не действуют, но они не исчезли без следа и, как мне кажется, рано или поздно, официальный Ереван вернется к ним и попытается их актуализировать в том или ином виде.
В связи с вышесказанным, можно заключить, что азербайджанские усилия по выведению ситуации из статус-кво и, соотвтетственно, достижению одностороннего решения, с определенным опозданием, балансировались Ереваном и Степанакертом. В результате, процесс переговоров пришел к некоторой точке, из которой его сдвинуть крайне сложно, а фактически - зашел в тупик. Для выведения его из этого состояния, одной из сторон надо добиться решительного перевеса, но Азербайджан пока не подошел к созданию у себя таковых возможностей.
"Бархатная революция" в Ереване и переговорный процесс
Как уже было сказано, переговорный процесс зашел в тупик. Это стало очевидно где-то в 2014 году, хотя последняя серьезная попытка урегулировать конфликт была предпринята в 2011 году в Казани, после чего все больше посредники концентрировались вокруг проблемы контроля конфликта и минимизации насилия, а не содержательного урегулирования конфликта. После апреля 2016 года была попытка произвести определенную встряску в переговорном процессе, но это окончилось безрезультатно. После "Бархатной революции" в Армении посредниками и Азербайджаном вновь была предпринята такая же попытка - но реализация этого сценария стремится к минимуму в виду отсутствия содержательных изменений в позициях сторон.
Тем не менее, попробуем рассмотреть ситуацию в деталях. В международном сообществе во второй половине 2018 года возникли определенные надежды относительно возможности урегулирования конфликта и возобновления переговоров на новом этапе. Встреча лидеров в Душанбе, а также уменьшение числа инцидентов в конце 2018 года подкрепили эти ожидания. См.:
- О чем договорились Пашинян и Алиев в Душанбе. Контекст договоренности, как ее понимать (29 сентября 2018)
- Позиция Алиева по постреволюционной ситуации в Армении и Карабахский конфликт (29 сентября 2018)
Однако серьезных изменений в общественном мнении конфликтующих сторон так и не произошло, также не произошло серьезных изменений военного баланса, а это означает, что нет основы для долгосрочного урегулирования конфликта. Ожидания посредников были основаны на том, что Пашинян имеет очень высокую легитимность и поэтому, в отличие от Сержа Саргсяна, рейтинг одобрения которого был низким, он может предложить компромиссное решение народу - и реализовать его. Эти ожидания, однако, не имеют под собой прочных оснований: во-первых для урегулирования необходимо в первую очередь изменение позиции Азербайджана, не предлагающего вовсе никакого компромисса, а во-вторых, рейтинг Пашиняна все-таки ниже, чем консолидация общества по вопросу Карабаха. См.:
- К вопросу о единстве и разделении НКР и Республики Армении. Общественное мнение и политика (28 января 2018)
- Общественное восприятие карабахского конфликта в Армении и НКР (24 января 2018)
- Кто в итоге победит в Карабахском конфликте? (30 марта 2018)
На практике есть еще несколько обстоятельств. С одной стороны, обе стороны заинтересованы в переговорах с международным посредничеством, поскольку не в состоянии достичь желаемого результата силой. С другой стороны, новая власть в Армении решила не пересматривать фундаментальных основ внешней политики страны (хотя на данный момент даже косметических изменений не заметно). Складывается парадоксальная ситуация: обе стороны хотят переговоров, переговоры идут, а результаты - нулевые. Почему происходит так? Рассмотрим конфликт с точки зрения переговорной теории.
Теория переговоров и Карабахский конфликт
В теории переговоров есть такое понятие как Наилучшая альтернатива решению, основанному на переговорах (Best Alternative to a Negotiated Agreement / BATNA), которое подразумевает ответ на вопрос, что каждая сторона способна сделать, если соглашение не будет достигнуто (см. статью с подробным объяснением этого понятия). Для Азербайджана BATNA - война, о чем регулярно заявляет военно-политическое руководство этой страны, а для Армении BATNA - сохранение статус-кво. (Советую ознакомиться со статьей бывшего МИД Армении Вардана Осканяна на эту тему).
Другим понятием из теории переговоров является Программа минимум (Reservation value) – это та точка, которая отражает минимально допустимую для стороны позицию, после которой она фактически прекратит вести переговоры. Между Reservation Values обоих сторон находится Зона возможного соглашения (Zone of Possible Agreement / ZOPA), которая определяется наложением допустимых с обоих сторон компромиссов. Формально зона возможного соглашения соответствует Мадридским принципам, которые были согласованы к 2007 году в рамках Минской Группы ОБСЕ и которые формально приняли обе стороны, подтвержденные совместным заявлением со-председателей МГ ОБСЕ в 2009 году и Казанским документом от 2011 года. Стоит помнить также о Майндорфской декларации 2008 года, которая стала результатом активизации переговорных усилий Медведева, но так и не привела к сколько-либо серьезным подвижкам в переговорах.
В то время как некоторым сопредседателям казалось, что вся существующая проблема в урегулировании заключается в технических деталях реализации проекта, в действительности проблема глубже: тупик в переговорах возник из-за практического отсутствия возможности совместить позиции сторон – зона возможного соглашения была практически нулевой, а уже на это накладывалось отсутствие доверия между сторонами. (Negotiating Armenian-Azerbaijani Peace... p. 194). Кроме того, азербайджанские власти считали, что гонка вооружений разорит Армению и в среднесрочной перспективе им удастся добиться перелома в ходе конфликта (см. там же, стр. 203-204).
На графике ниже представлен весь дипломатический контекст Карабахского урегулирования.
* карты сторон, отображенные на графике, отражают контролируемую ими территорию
Опции Азербайджана
Представленный выше политико-дипломатический контекст карабахского урегулирования объясняет почему не удается добиться соглашения. Сторонам практически не о чем говорить: помимо разных нарративов и разных парадигм рассмотрения конфликта, нет общих мест в переговорном процессе, хотя этот процесс формально и продолжается.
В этой ситуации у Азербайджана остается несколько опций. Одна из них - это смириться с результатами войны и попытаться жить дальше по-новому, без опции новой войны. Однако для Азербайджана сегодня карабахский вопрос находится в центре его политического нарратива, а в пропаганде армянофобии власти этой страны зашли так далеко, что не смогут даже остановиться. Кроме того, Азербайджан ощущает себя сильной стороной - а значит, уступать должны другие.
Другая опция - несколько снизить планку требований и согласиться на раздел нынешней территории НКР на НКАО и районы вокруг. Сегодня уже нет гарантии, что армяне согласятся на это, но еще не так давно у Азербайджана была возможность безо всяких усилий получить серьезную территорию, отказавшись от территории бывшей НКАО. Именно по причине осознания себя в качестве сильной стороны, Азербайджан не планирует и снижать планку. Целью Азербайджана как было, так и остается - взятие под свой контроль всей территории, контролируемой НКР.
Еще одной опцией является война и военная победа, в результате которой Азербайджан добьется удобного для себя формата урегулирования безо всяких уступок. Этот сценарий многократно объявлялся азербайджанским руководством еще с конца 1990-ых гг. Стоит отметить, что где-то до 2014-2016 гг. армяне вообще это не воспринимали всерьез, хотя и зря, поскольку Азербайджан усилился и уже не тот, что был в 1990-ых гг. Объемы финансирования армии, закупок вооружения и политический капитал, потраченный на это, уже говорит о том, что Азербайджан настроен более чем серьезно.
И вот здесь возникает противоречие субъективных интересов нынешних азербайджанских властей, и политики, заявленной ими. Они говорят о необходимости взятия Карабаха под контроль, но в то же время помнят о том, что неудачи в Карабахской войне привели к смещению Абульфаза Эльчибея в 1993 году с поста президента Азербайджана. А в действительности, несмотря на многократное превышение обронных расходов Азербайджана над армянскими, принципиального перевеса достичь так и не удалось, поэтому война создает серьезные риски для азербайджанского руководства. Задача армянского руководства в такой ситуации - сделать все для максимизации этих рисков и удержания азербайджанских властей от необдуманных шагов.
Поскольку Азербайджан в действительности не может инициировать новую войну, но не может и согласиться на мир, он вынужден придерживаться какой-то средней линии, которая выражается в постоянных эскалациях на линии соприкосновения и в поддержании напряженности до лучших времен - когда удастся накопить достаточный перевес для военной победы над Арменией. Такую линию поведения диктует логика максималистских требований Баку.
Форма эскалаций военной ситуации в конфликте - это форма его замораживания в текущем состоянии, поскольку не дает никаких возможностей Армении найти общую почву на переговорах с Азербайджаном. В результате, это закрепляет статус-кво, который на словах Азербайджан хочет ликвидировать. Однако чем дольше этот статус-кво сохраняется, тем большую инерцию он получает, большую легитимность в глазах международного сообщества. тем выше мотивация Еревана в его сохранении - и тем дольше срок потери Азербайджаном территории Карабаха, а также срок отчуждения от этой территории азербайджанских беженцев. Противоречие между умеренным, реалистичным компромиссом и максималистской, но эгоистичной позицией, где первая опция сулит чистый выигрыш, а вторая - на данный момент одни убытки, также цементирует статус-кво.
