Обратная сторона дебюрократизации. Рост смертности на рабочих местах в Грузии

Я уже писал об экономическом росте, имевшем место в период президентства Михаила Саакашвили и доминирования партии «Единое национальное движение» - период с конца 2003 по конец 2012 года. Исследование показало, что при Саакашвили экономический рост в Грузии был примерно на 2% выше среднего по региону. Михаил Саакашвили, реформы и экономический рост в Грузии. Речь идет именно об ускоренном росте производства ВВП, то есть объемов производства товаров и услуг, а не потребления. С точки зрения уровня жизни не все было однозначно, поэтому есть смысл поговорить и о цене этого экономического роста. В сентябре Фонд Эберта опубликовал краткий доклад о последствиях упразднения трудовой инспекции в Грузии. На основании материалов этого доклада и других публикаций, сфокусируемся именно на этой проблеме.

Упразднение трудовой инспекции в 2006 году и другие направления дебюрократизации

Трудовая инспекция была упразднена в 2006 году. Основной причиной назвалась необходимость борьбы с коррупцией, что тогда было приоритетом грузинских властей. Действительно, трудовая инспекция была коррумпированным органом, но не всегда лучшим средством борьбы с болью в руке является удаление руки…

В 2004 году в Грузии была упразднена Госавтоинспекция (ГАИ) в рамках реформы полиции, что в свою очередь привело к росту числа аварий, ранений и смертности на дорогах. В 2005 году была упразднена пожарная инспекция, что, в свою очередь, привело к росту числа пожаров (с 4774 в 2003-2005 до 7451 в 2006-2008 гг. См. Статистический ежегодник Грузии, 2009). В 2005 году также была упразднена санитарная инспекция на границе, а затем, сколько мне известно и повсюду. Основной причиной для ликвидации всех указанных контролирующих органов называлась борьба с коррупцией. Число государственных служб было сокращено с 52 до 34, то есть 18 было ликвидировано. Также было отменено большинство лицензий, ГОСТов, контрольных процедур в торговле, производстве и строительстве. Одним из результатов последнего стало падение качества строительства по всей стране.

Однако проблема была не только в коррупции. Грузинское правительство считало, что трудовая инспекция препятствует бизнесу – и в определенной мере это действительно так. В общем-то, для того она и была создана, чтобы препятствовать бизнесу в бесконтрольных действиях по увеличению прибыли, в частности, повышающие риски для рабочих.

Наконец, упразднение трудовой комиссии должно было вести к дебюрократизации, сокращению функций государственного аппарата, к чему тогда грузинское правительство также стремилось. В рамках тогдашней логики, необходимо было сбросить с себя как можно больше обязательств, чтобы потом сконцентрироваться на оставшихся (в том числе не всегда афишируемых, связанных с расширенным применением органов безопасности в общественной жизни).

Трудовой кодекс Грузии

Упразднение трудовой инспекции происходило в рамках принятия одного из самых либеральных трудовых кодексов в мире, возможно, грузинский даже самый либеральный. Он давал чрезвычайно широкие права работодателям. Например, было упразднено понятие минимального уровня оплаты труда, контракты между работодателями и работниками составлялись по согласию (а в условиях дефицита рабочих мест – то в пользу работодателей), практически упразднены профсоюзы и др. Лариса Буракова приводит это в своем списке грузинских реформ 2004-11 гг. как достижение Грузии, однако достижение это довольно-таки спорно. Это провоцировало критику как со стороны профсоюзов и оппозиции, так и со стороны международных организаций.

В 2013 году новые грузинские власти пошли на смягчение Трудового кодекса, но это не было сочтено достаточным изменением – критики считали закон мертворожденным. Наконец, это привело к рождению в Грузии левого движения. 23 февраля 2018 года по центральному проспекту Тбилиси прошел марш под лозунгом «Я тот рабочий, который еще не умер. Сделай труд безопасным». В 2017-18 гг. был подготовлен закон «О безопасности труда», который должен повлиять на эту ситуацию, однако протестовавшие не согласны с тем, что он сможет повлиять на ситуацию. Уже в апреле 2018 года на шахте в г. Ткибули погибло 6 шахтеров.

Характерно, что стремящаяся к евроинтеграции Грузия, на этом пути проводила либерализацию, но сам Европейский союз не понимает радикализма этих реформ и считает, что для дальнейшей интеграции, Грузии нужно многое сделать для защиты труда. Либерализация в середине 2000-ых гг. рассматривалась правительством Саакашвили как необходимая жертва на пути к экономическому росту. По правде говоря, права слабозащищенных слоев общества грузинские власти вообще не интересовали, поэтому они не считали это жертвой.

Ради ускорения экономического роста власти многих стран принимали меры, которые с точки зрения защиты социальных прав человека были бы спорными. Зато это давало другие практические результаты. В 2007 году в рейтинге Экономической свободы (Heritage Foundation Economic Freedom Index), Грузия зафиксировала показатель свободы труда в 99.9 баллов из 100 возможных, благодаря чему резко улучшила показатели и обошла многие страны, в том числе, Армению, в рейтинге. После поправок 2013 года рейтинг Грузии в этом отношении упал и сейчас составляет 77.3 балла. Посмотреть это можно здесь, посмотрев на общий индекс, а также выбрав категории внизу. Грузия также улучшила показатели в Индексе легкости ведения бизнеса благодаря этому, так что такая мера привлечения инвестиций и улучшения позиции в рейтингах выглядела для властей политически оправданной.

Грузия до сих пор является аттрактором иностранных инвестиций на Южном Кавказе, хотя значительная часть этих инвестиций направляются в инфраструктуру. Тем не менее, приток ПИИ в экономику Грузии в разы выше, чем в экономику Армении и ненефтяную экономику Азербайджана. Однако в какой степени это связано с трудовым кодексом и незащищенностью работников в Грузии? Этот вопрос дискуссионен. В 2015 году Adidas, Puma, Nike и New Balance совместно с ассоциацией справедливого труда обратились к министерству труда, социальных вопросов и здравоохранения Грузии с просьбой улучшить положение трудящихся и повысить минимальную зарплату. Этот пример показывает, что иностранные инвестиции не обязательно увязываются с плохими условиями труда.

Еще одно обстоятельство может показаться логичным – если ослабить регуляцию на рынке труда и улучшить условия для работодателей, то они станут активнее и откроют больше рабочих мест. Таким образом, снизится безработица. Однако грузинский случай нам демонстрирует обратный пример: на протяжении шести лет подряд безработица росла. Рост безработицы начался в 2004 году сразу после прихода Саакашвили и был связан с дебюрократизацией, сокращением в госсекторе и полиции. Однако затем рост продолжился и самый высокий уровень безработицы был зафиксирован в 2009 году. Уже после этого показатель начал сокращаться и самое сильное сокращение испытал в 2014 году. 2014 год — это первый год после изменений Трудового кодекса и поэтому в рамках логики рыночного фундаментализма должен был произойти рост безработицы. Однако этого не произошло – напротив, произошло заметное ее сокращение. Среди возможных причин может быть вступление в силу Соглашения об Ассоциации или освоение российского рынка на некоторых направлениях, закрытых прежде. Перепись населения не является причиной этого изменения, поскольку Грузстат пересчитал данные с ее учетом. Итак, цифры по безработице выглядят следующим образом.

Таблица 1. Динамика безработицы в Грузии

Источник: Население в 1998-2017 по экономическому статусу, … в разрезе городов и сел.

Статистика смертности и ранений на рабочих местах

Автор доклада о последствиях упразднения трудовой инспекции в Грузии Георгий Чантуридзе приводит статистику числа инцидентов на рабочих местах в Грузии, которая, мягко говоря, неутешительна.

График 1. Количество смертей на рабочих местах в Грузии

Автор приводит следующее сравнение: до упразднения трудовой инспекции смертность на рабочих местах в период, предшествующий ликвидации инспекции (2002-2005) составляла 23,75 человек в год, а после ее упразднения (2007-2017) составила 41,36 человек в год или на 74% больше. Таким образом, подразумевается, что в среднем более 17 человек в год или 194 человек за 11 лет стали жертвами упразднения этой инспекции: таковой выглядит избыточная смертность на первый взгляд. Если добавить вторую половину 2006 и первую половину 2018 гг., то это число достигнет примерно 212 человек.

Однако даже самый поверхностный анализ статистики может показать, что это не так. Количество ранений и смертей в 2002-2005 гг. имело очень отчетливую тенденцию к сокращению и сейчас не превышало бы 10 случаев в год; оно уже было близко к этой линии в 2005 году, когда число погибших на рабочем месте составило 15 человек. Уже в 2007 году это число составило 33 человека, то есть выросло более чем в два раза. По сравнению с 2005 годом, среднегодовая смертность в 2007-2017 гг. была больше почти в 3 раза или на 176%. Таким образом, действительная оценка сверхсмертности, являющейся результатом данной реформы, должна составить от 316 до 376 человек, если в первом случае исходить из стабильной смертности в 15 человек в год (неизменный уровень 2005 года), а во втором исходить из сокращения смертности до 10 человек в год. Данные цифры также включают приблизительную оценку за вторую половину 2006 и первую половину 2018 года.

В 2014 году уровень смертности на рабочем месте в Грузии составил 5.5 случаев на 100 000 работников, а в ЕС-28 – 1.8 случаев, т.е. в 3 раза меньше. В странах Северной Европы, а также в Греции с ее сильнейшим социальным уклоном этот уровень еще в два раза ниже, чем по ЕС в среднем. Зато в Румынии он равен грузинскому. Более чем в два раза он превышает среднеевропейский уровень также в Литве, Латвии, Болгарии и Португалии, принявших соответственное законодательство, которое, вероятно, близко по содержанию к грузинскому.

Ситуация в других странах Южного Кавказа

Статистика, доступная по Армении, охватывает период с 1994 года. Привожу ее на основании доклада «Социальное положение Армении» за 2017 год, за 2009 год и за 2003 год. Статистика численности пострадавших не сопоставима с грузинской, поскольку включает в себя всех пострадавших, в том числе погибших и потерявших трудоспособность, а также получивших более легкие ранения.

График 2. Количество смертей и число пострадавших на рабочем месте в Армении, 1994-2017

Таблица 2. Смертность и травмы на рабочем месте в Армении (среднегодовые)

Как мы видим, в Армении фиксируется тенденция сокращения числа несчастных случаев на работе, затрагивающая и снижение смертности. Во многом это вызвано и более гуманным трудовым кодексом.

Общее число зарегистрированных занятых в Грузии примерно в полтора раза больше, чем в Армении, поэтому напрямую сравнивать эти числа нельзя и по этой причине. Для адекватного сравнения необходимо рассчитывать показатель количества смертей на 100 000 работников кроме самозанятых, смертность которых по факту и не учитывается в государственной статистике. В Грузии количество нанятых работников на 2017 год составило около 850 тыс. чел. В Армении точной цифры я не нашел, но в 2016 году таковых было 594.5 тыс. чел., а в 2015 – 623.2 тыс. Учитывая, что 2016 год был неудачным, а 2017 – напротив удачным, и общая занятость, в особенности, в несельскохозяйственном секторе выросла, это число должно было достигнуть примерно 610 тыс.

Итого, в Грузии смертность на рабочем месте в 2017 году составила 4.82 на 100 000 работников, а в Армении – 1.15. Если бы в Грузии умирало в год около 10 работников, то грузинский показатель не отличался бы, что было бы вполне реалистично, если не упразднение трудовой инспекции.

В Азербайджане количество смертей и случаев потери трудоспособности велико. В 2017 году 60 человек погибло на рабочих местах и 122 получили ранения, приводящие к потере трудоспособности. Стоит учитывать, что количество занятых в Азербайджане выше, чем в Армении и Грузии, поэтому нужно будет рассмотреть коэффициент.

График 3. Количество смертей и ранений, приводящих к потере трудоспособности на рабочих местах в Азербайджане

Источник: Государственный комитет по статистике Азербайджана, собственные расчеты

Таблица 3. Коэффициент смертности на рабочих местах в Азербайджане

Как мы видим, в Азербайджане коэффициент смертности на рабочем месте в 2017 году был ниже 4 случаев на 100 000, что тоже заметно ниже, чем в Грузии. В то же время, следует сказать, что тенденция снижения количества этих случаев в Азербайджане не столь выражена и даже, можно сказать, почти отсутствует.

Выводы

Не каждая цель оправдывает средства. При проработке государственной политики в той или иной сфере, необходимо учитывать возможные последствия таких действий. В случае упразднения инспекции труда в Грузии, такая мера повела за собой от 316 до 376 человек (оценка по состоянию на середину 2018 года), причем вторая цифра должна скорее соответствовать действительности. Подобный эффект имело упразднение пожарной инспекции и госавтоинспекции, в каждом из этих случаев впоследствии заметно выросло число полученных людьми травм и выросла смертность, а в целом, таким образом, снизился уровень безопасности для граждан в разных сферах жизни, что приводило к сохраняющемуся высокому уровню смертности от внешних причин.

Грузинские власти сейчас вводят все более и более жесткие регуляции с тем, чтобы взять ситуацию на дорогах под контроль. Однако это можно было сделать и раньше, просто не оставляя эту сферу без контроля. Любая политика, нацеленная на реформирование должна учитывать вероятные негативные последствия, в частности, перечисленные выше.

Наконец, нужно понимать, что не существует универсальных ключей от всех дверей. Отмена регуляций выглядела такой в рекомендациях МВФ 10-15 лет назад – и праволиберальные экономисты считали это панацеей от всех бед. Одновременно должна была сократиться коррупция, пройти дебюрократизация, снижались барьеры для бизнеса. Впоследствии этого предполагалось увеличение иностранных инвестиций (а соответственно, экономический рост) и улучшение позиций в международных рейтингах (в результате – улучшения имиджа власти и страны). Повышение занятости и соответственно снижение безработицы должно было стать конечным следствием этой политики, что в свою очередь привело бы к снижению социального напряжения.

Однако в долгосрочном разрезе, как мы увидели, многие из ожидаемых эффектов отсутствуют, имидж начинает напротив ухудшаться, рекомендации МВФ уже меняются, а борьбу с коррупцией не следует подменять простым сокращением государственных функций – она может проводиться и более целевыми методами. Грузинский случай является уроком как для самой Грузии, так и Армении и Азербайджана, где дискурс о необходимости ликвидации тех или иных ведомств для предотвращения коррупции также существует.