Бесспорный суверенитет

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Новое обострение отношений Грузии с Абхазией и Южной Осетией обусловило всплеск дискуссии о признании или непризнании Россией и другими странами самоопределившихся государственных образований. Так, по мнению политолога Андраника Миграняна, в реальной практике бывает сложно определить приоритет принципов права народов на самоопределение или территориальной целостности государств. "Во время событий в Югославии и Ираке, - отмечает автор, - Соединенные Штаты показали, что принципы вообще могут не соблюдаться и решения могут приниматься и реализовываться по праву сильного вопреки международному сообществу, вопреки ООН, вопреки Совету Безопасности и т.д.". Исходя из этого делается вывод, что нет "никаких международно-правовых преград на пути признания независимости этих самопровозглашенных республик в соответствии с международной практикой, как это было сделано западными странами по отношению к бывшим республикам СССР и Югославии".

Полностью разделяя мнение Миграняна о праве России на признание государственного суверенитета самоопределившихся народов, трудно согласиться с тем, что основным аргументом может служить порочная практика действий США и других стран вопреки международно-правовым принципам. Действительность свидетельствует, что такая практика чревата гуманитарной катастрофой для многих народов, всеобщим хаосом в международном сообществе.

Примечательно, что после развала Союза и Югославии в дипломатии влиятельных государств наблюдается признание приоритета принципа территориальной целостности государств и его несовместимости с принципом права народов на самоопределение. Однако в таком подходе кроется глубокое заблуждение. В международном праве отсутствует признание приоритета территориальной целостности государств, а противоречие между этими принципами создается лишь тогда, когда политики подходят к их реализации по схеме "или - или", когда не учитывается конкретное предназначение каждого принципа с учетом исторических и современных реалий. Мнимое противоречие между этими принципами исчезает, когда их практическое осуществление основывается на всестороннем учете взаимосвязей заложенных в них демократических идеалов.

Отсутствие противоречий между международно-правовыми принципами

Напомним хронологию признания и правового закрепления этих принципов в Уставе ООН и других международных документах. После более чем двухвековой эволюции идеи права народов на самоопределение она окончательно утвердилась в качестве международно-правового принципа по окончании Второй мировой войны. В главе I Устава ООН (1945 г.) декларируется: "развивать дружественные отношения между нациями на основе принципа равноправия и самоопределения народов" (ст. 1, п. 2); в главе IX говорится, что "с целью создания условий стабильности и благополучия, необходимых для мирных и дружественных отношений между нациями, основанных на уважении принципа равноправия и самоопределения народов, Организация Объединенных Наций содействует решению важных социально-экономических проблем по повышению уровня жизни населения и соблюдению прав человека" (ст. 55). Эти установки нашли свое развитие в последующих международных пактах и соглашениях. В статье 2 Декларации "О предоставлении независимости колониальным странам и народам" (1960 г.) записано: "Сознавая необходимость создания условий устойчивости и благосостояния и мирных и дружественных отношений, на основе уважения принципов равноправия и самоопределения всех народов и всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии... заявляют, что все народы имеют право на самоопределение: в силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие". В Международном пакте "Об экономических, социальных и культурных правах" (1966 г.) говорится: "Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие" (ст. 1, п. 1). И далее: "Все участвующие в настоящем Пакте государства, в том числе те, которые несут ответственность за управление несамоуправляющимися и подопечными территориями, должны в соответствии с положениями Устава ООН поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право" (ст. 1, п. 3). Эти принципы почти дословно закреплены в Международном пакте "О гражданских и политических правах".

В связи с противопоставлением принципа права народов на самоопределение принципу территориальной целостности государств следует напомнить, что в Уставе ООН отсутствует понятие "территориальной целостности", в нем речь идет о "территориальной неприкосновенности".

Термин "территориальная целостность государств" вошел в обиход международных отношений с принятием Генеральной Ассамблеей ООН в 1970 г. Декларации "О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН". Подтвердив зафиксированное Уставом ООН равноправие и право народов на самоопределение, другие изложенные в названных международных документах принципы, Декларация провозгласила: "Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны". Совершенно очевидно, что установление принципа территориальной неприкосновенности государств предназначалось для упреждения возможных межгосударственных конфликтов и захвата территорий, а не противопоставления принципу права народов на самоопределение. Не случайно, что в той же декларации недопустимость расчленения или нарушения территориальной целостности суверенных государств ставится в прямую зависимость от соблюдения ими в своих действиях принципа равноправия и самоопределения народов. Иначе говоря, если государство не удовлетворяет справедливых требований социально-экономического развития части населения, народа, нации, то они могут поставить вопрос об изменении своего политического статуса.

Принцип "территориальной целостности" в контексте принципа права народов на самоопределение был закреплен также в Заключительном акте Хельсинкского (1975 г.) Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) в следующей формулировке: "Государства-участники будут уважать равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой, действуя постоянно в соответствии с целями и принципами ООН и соответствующими нормами международного права, включая те, которые относятся к территориальной целостности государств".

Данное положение подкрепляется также пунктами в "Декларации о воспитании народов в духе мира" (1978 г.), итоговом документе Венской встречи участников СБСЕ (1986 г.) и других международно-правовых документах.

Современное международное право исходит не только из возможности, но в отдельных случаях считает даже необходимыми территориальные изменения при условии соблюдения и других основных принципов. В частности, практическая реализация установленного в Уставе ООН и других международных документах принципа права народов на самоопределение связана с неизбежными территориальными изменениями соответствующего государства.

Не случайно Конференция 1945 года в Сан-Франциско отвергла все предложения о включении в Устав ООН положения о гарантии неизменности территорий государств - членов Организации. Участники конференции исходили из того, что Устав, запрещая территориальные захваты, не может гарантировать неизменность границ государств-членов на вечные времена, исключить возможность мирных территориальных изменений. Напротив, эти изменения рассматриваются в качестве одной из главных предпосылок укрепления международного мира и безопасности. Консервация территориального статус-кво недопустима еще и потому, что внутренние условия существования народов в процессе их развития меняются, посему возможны, а иногда необходимы изменения и внешних условий их существования.

В связи с обострившимися в конце ХХ в. в разных регионах мира конфликтами, связанными с разными толкованиями принципов права народов на самоопределение и территориальной целостности государств, эта проблема вновь обсуждалась международными организациями, принимались совершенно недвусмысленные документы. Достаточно напомнить "Парижскую хартию для народов Европы" (1990 г.), итоговый документ "Вызовы времен перемен", принятый на встрече "Хельсинки-2" (май 1992 г.) и др. В документах "Хельсинки-2" эта проблема обозначена несколько шире: а) как совместить принципы соблюдения прав человека и невмешательства во внутренние дела суверенных государств; б) как совместить принципы права народов на самоопределение и нерушимость границ суверенных государств. Иначе говоря, суть "вызова времени перемен" состоит в необходимости согласования этих принципов и в обеспечении организациями международного сообщества (ООН, ОСБСЕ и др.) содержательного и оперативного решения вопросов, связанных с нарушением прав человека и осуществлением права народов на самоопределение в суверенных государствах.

Центральной идеей всех международно-правовых документов, как и Закона "О порядке выхода союзной республики из СССР", является согласование принципа территориальной целостности с защитой ПРАВ ЧЕЛОВЕКА во взаимосвязи с правом народов на самоопределение.

В частности, в ст. 1 Декларации Генеральной Ассамблеи ООН "О праве на развитие" (1985) отмечается: "Право человека на развитие предполагает также осуществление в полной мере права народов на самоопределение, которое отвечает соответствующим положениям обоих международных пактов о правах человека". Всемирная конференция по правам человека (1993 г.) заявила, что "отказ в праве на самоопределение является нарушением прав человека и подчеркивает важность эффективного осуществления этого права". Перечень таких документов можно продолжить.

Таковы основные международно-правовые принципы, касающиеся проблем права народов на самоопределение и территориальной целостности суверенных государств.

В отечественных и зарубежных исследованиях данной проблемы доминирует мнение, что в многонациональном демократическом правовом государстве суверенитет зиждется на суверенитете всех его народов. Если же исходить из того, что суверенитет базируется только на суверенитете доминирующего народа, то власть окажется нелегитимной. Разница между отношением государства и народа к территории в том, что для коренного народа его историческая территория есть его достояние, на которое он имеет право. Государство же может только властвовать в пределах данной территории, но неизменным правом на нее не обладает.

Бесспорно, самоопределение народа в форме его выхода из состава данного государства связано с территориальными изменениями последнего. Но если исходить из взаимосвязанной равноценности названных принципов, оно не может рассматриваться как нарушение его территориальной целостности. Следовательно, право народов на самоопределение неотъемлемо и постоянно, а целостность территорий государства - относительна и переменна.

Истоки конфликтов и признание верховенства воли народов

Определение соотношения между принципами права народов на самоопределение и территориальной целостности государств требует конкретного подхода в каждом отдельном случае. Ведь нахождение народов в едином государстве имеет разную историю и специфические реалии современности. В одном случае это произошло добровольно, в другом - в результате завоевания территорий, в третьем - это итог волюнтаризма в национальной политике партийных вождей советского государства, особенно по перекройке границ во имя "грядущей мировой революции" или "экономической целесообразности", без всякого соотношения с этническим составом и учетом мнения народа.

Неоспоримым фактом является передача территорий и народов Абхазии, Нагорного Карабаха, Приднестровья и Южной Осетии соседним республикам путем перекройки границ и отрыва их от своих национально-государственных образований.

Возьмем, к примеру, проблему Нагорного Карабаха. Неоспоримым фактом является передача Нагорного Карабаха в состав Азербайджана волевым решением Кавбюро РКП(б) в 1921 г. - решением партийного органа, а не конституционно-правовым путем. За долгие годы советской власти народ Нагорного Карабаха многократно пытался решить вопрос своей самостоятельности. Решение этой проблемы игнорировалось руководством СССР. Накануне развала Союза народ Нагорного Карабаха решил свою проблему в соответствии с законом о порядке выхода из состава СССР. Был проведен референдум и получено волеизъявление более 95% населения о создании самостоятельного государства - Нагорно-Карабахской Республики. Аналогичные процессы происходили в Абхазии, Приднестровье и Южной Осетии. Скажем, население Южной Осетии в полном соответствии с действовавшими тогда законами СССР на референдуме в ноябре 1990 года проголосовало за повышение статуса с автономной области до республиканского, не поднимая вопроса о выходе из состава Грузинской ССР. В ответ пришедшие к власти в Грузии силы во главе со Звиадом Гамсахурдиа упразднили автономию в принципе, что привело еще к одному референдуму в Южной Осетии в январе 1992 года, в результате которого подавляющим большинством голосов было принято решение об образовании независимой Республики Южная Осетия.

Исходя из этих фактов казалось, что все страны должны были приветствовать и признать вполне конституционное и законное решение народами этих автономий своего политического статуса, полностью соответствующего требованиям международно-правовых принципов и не затрагивающего территориальную целостность Азербайджана, Грузии и Молдавии. После развала СССР следовало одинаково относиться к территориальной целостности новых государственных образований - как бывших союзных республик, так и автономий. Отметим, что из предусмотренных в международном праве трех возможных форм самоопределения народы названных автономий избрали "создание суверенного и независимого государства".

Ведущим державам и всему мировому сообществу следует исходить из этой правовой реальности. Но они поступают иначе. США и другие западные державы в своей практической политике действуют лишь на основе недальновидно определяемых "национальных интересов". А призванные решать проблему признания самостоятельной государственности бывших автономий СССР международные организации сосредоточили внимание на вопросах сохранения территориальной целостности новых "мини-империй", обмена территориями, ввода в зоны конфликта войск США и других стран НАТО и т.п. Тем самым они встали на путь отрицания гарантирующего права человека принципа права народов на самоопределение.

Объективно-правовой подход к оценке создавшегося положения диктует, что Россия как правопреемница исторического Российского государства и Советского Союза обязана безотлагательно признать суверенитет провозглашенных государств бывших автономий. Такую постановку вопроса нельзя воспринимать как "грузинофобию", "азербайджанофобию", "молдавофобию" или раздувание "новых имперских амбиций России". России не следует бояться предметной реализации своей внешней политики, тем более если она основана на Праве и Справедливости. В этом абсолютно прав Виталий Третьяков. Проводимую по многим принципиальным вопросам политику он обоснованно называет квазиполитикой. В качестве примера такой политики Третьяков приводит "отношение России к непризнанным государствам на постсоветском пространстве, большинство из которых хотят войти в состав России". "Официально мы признаем целостность всех государств СНГ, - отмечает он, - неофициально - практически поддерживаем неофициальное существование этих стран. Но никаких существенных шагов для того, чтобы эти территории сделать российскими, не предпринимаем". Согласно распространенному мнению, основная причина российской квазиполитики кроется в том, что фактическая реализация как внешней, так и внутренней политики проходит коррекцию заурядных чиновников. К примеру, по рассматриваемой проблеме государственная политика России признает оба международно-правовых принципа, но в недавнем комментарии Департамента информации и печати МИД РФ (сайт, 1417-22-06-2005) в связи с парламентскими выборами в Нагорном Карабахе говорится: "Москва последовательно поддерживает принцип территориальной целостности Азербайджана, равно как и другие основополагающие принципы международного права".

Авторы этого комментария "отвлеклись" от того факта, что в международном праве нет специального принципа о "территориальной целостности Азербайджана", а закреплен принцип "территориальной целостности государств во взаимообусловленности с принципом "права народов на самоопределение", а не с абстрактными "другими принципами". Они также не могут не знать, что в соответствии с этим принципом и внутригосударственными законами народ Нагорного Карабаха накануне развала СССР решил вопрос о своем политическом статусе. Поэтому он имеет все политико-правовые основания самостоятельно избирать свои органы власти. А некорректные (некомпетентные) комментарии по такому уязвимому вопросу контрпродуктивны, они порочат внешнюю политику России, могут обострить конфликт между соседними народами.

Бесспорно, если народы хотят жить в составе России или другого государства, то данный вопрос должен решаться согласно их волеизъявлению и международно-правовым нормам, тем более когда речь идет о народах, которые веками находились в составе Росси по своему желанию.

России, США и другим странам следует признать государственную самостоятельность Абхазии, Нагорно-Карабахской Республики, Южной Осетии и Приднестровской Республики не по своему "праву сильного", а на основе международно-правовых принципов и Закона "О порядке выхода из союзной республики, из состава СССР". Если даже в какой-либо из названных бывших автономий не был проведен референдум до развала СССР, то лишь потому, что его развал произошел вне правового поля, диким образом. Если в этих условиях в бывших союзных республиках не был проведен референдум в соответствии с названным законом, но они были признаны как суверенные государства, то аналогичное отношение должно быть проявлено к бывшим автономиям.

Могут спросить: почему такой подход нельзя распространить на автономии в составе Российской Федерации? Ответ очевиден и ясен. Во-первых, еще в годы перестройки был повышен политический статус ряда автономных образований Российской Федерации в соответствии с их требованиями. Во-вторых, после развала Союза ССР был заключен Федеративный договор между федеративным Центром и субъектами Российской Федерации. Наконец, состоялся Всенародный референдум по принятию новой Конституции страны, которая установила, что автономные образования являются равноправными с республиками, краями и областями - субъектами Российской Федерации.

Первоначально в ином состоянии оказалась Чеченская Республика. Бесспорно, нельзя отказывать чеченскому народу в возможности реализовать свое право на самоопределение, но его лидеры действовали вне соответствия с законом о порядке выхода из состава СССР, предпочли силовые методы решения проблемы. К тому же ельцинско-хасбулатовское руководство волевым путем разогнало избранный народом Верховный Совет Чеченской Республики и привело к власти генерала Джохара Дудаева. На пике развала СССР и ослабления России дудаевцы провозгласили выход республики из состава Российской Федерации без выявления воли своего народа. Они действовали неправовыми средствами, ибо прекрасно понимали, что составляющее около половины русскоязычное население республики и большинство чеченцев не проголосуют за выход из состава Российской Федерации.

Неправовыми средствами в последующем было начато решение проблемы Чеченской Республики также федеральными органами, трагические последствия этих действий общеизвестны.

В последние годы наблюдаются позитивные подвижки по преодолению трагических последствий произошедшего. Всенародным референдумом принята Конституция Чеченской Республики, избран ее президент, созданы государственные органы власти, республика представлена в Госдуме и Совете Федерации и других федеральных структурах. В этих условиях истинным защитникам прав чеченского народа следует принять существующую реальность, а некоторым международным организациям - не раздувать новые очаги обострения ситуации.

Для обеспечения независимого, мирного и созидательного развития своего народа и государства следует столь же уважительно относиться к другим народам и государствам, достигшим своей независимости правовыми средствами. Исторический опыт показывает, что объективное решение государственно-национальных и межнациональных конфликтов возможно только на основе международного права и законности, где во главе угла стоит Право Человека. Иного не дано.

23 августа 2005 года