Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в региональном законодательстве

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

В определенной степени вопросы, связанные с данным правом, затрагивались в разделе отчета о проведении мониторинга регионального законодательства, касающегося конституционно-правового (уставно-правового) блока этого законодательства.

Однако проблемы с закреплением данного права в региональном законодательстве не ограничиваются неудовлетворительным содержанием соответствующих норм Конституций и Уставов субъектов РФ. Особые опасения вызывают региональные нормативные акты более низкого уровня, которые содержат дискриминационные положения, подчас противоречащие даже Конституции (Уставу) этого субъекта РФ.

Так, 20 февраля 2002 г. Законодательное Собрание Краснодарского края приняло постановление N 1363-П "О дополнительных мерах по снижению напряженности в межнациональных отношениях в районах компактного расселения турок-месхетинцев, временно проживающих на территории Краснодарского края".

В заключении эксперта НЭПС по данному постановлению отмечается, что "?из абзаца второго части 3 статьи 32 Устава Краснодарского края, в котором определяются полномочия Законодательного собрания, реализуемые посредством постановлений, не следует его право предписывать что-либо структурам администрации края, а тем более территориальному органу федерального министерства. В части 1 указанной статьи четко указано: "Законодательное собрание края правомочно рассматривать и решать только вопросы, отнесенные к его ведению". Даже пункт "з" упомянутого абзаца второго части 3, согласно которому Законодательное собрание может постановлением оформлять "иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к ведению Законодательного собрания края", не управомочивает этот орган на издание такого рода предписаний, ибо они не имеют своего основания ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах. Конституция относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов защиту прав национальных меньшинств, тогда как некоторые положения постановления свидетельствуют о его обратной направленности, что мы постараемся показать ниже. Во всяком случае, Законодательное собрание должно бы выполнять эту задачу посредством законов, а не актов исполнительного характера, которые входят в компетенцию губернатора" (1) .

Эксперт обращает внимание на то, что из текста указанного документа "?непонятно, каких изменений в пункте "а" статьи 1 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края Законодательное собрание предлагает администрации края в пункте 2 постановления добиваться".

Текст указанного договорного положения гласит:

"Статья 1. Настоящим Договором разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Краснодарского края по предметам совместного ведения, а также регулируется деятельность органов государственной власти по следующим предметам ведения Российской Федерации и Краснодарского края:

а) установление условий регулирования миграции на территорию Краснодарского края, гарантирующих сохранение социально-политической стабильности в приграничном субъекте Российской Федерации".

Следует отметить, что данный пункт "а" статьи 1 Договора, согласно которому регулирование миграции отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъекта - Краснодарского края, противоречит пункту "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящему регулирование прав и свобод человека и гражданина, включая права национальных меньшинств, к исключительному федеральному ведению. Миграция - это проявление свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, и свобода эта признана частью 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации не только за гражданами России, но вообще за каждым человеком, законно находящимся на территории Российской Федерации. Ограничение этой свободы (как и других прав и свобод) возможно, согласно части 3 статьи 55 Конституции, только федеральным законом и никак иначе.

С этой точки зрения пересмотр указанного положения Договора между органами государственной власти России и Краснодарского края может и должен быть только отменой этого противоконституционного положения. Соответственно, никакая временная или постоянная дискриминация лиц без гражданства по вопросу проживания в крае недопустима, а требование именно такой дискриминации содержится в пункте 2 постановления"(2) .

Далее в заключении отмечается: "Неясно, о каких лицах, "незаконно пребывающих на территории Краснодарского края", идет речь в пункте 3 постановления"(3). Согласно приведенному положению статьи 27 Конституции, незаконное пребывание возможно лишь на территории России вообще, а не края. Исключения предусмотрены для российских граждан только статьей 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которой "право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено:

• в пограничной полосе;
• в закрытых военных городках;
• в закрытых административно-территориальных образованиях;
• в зонах экологического бедствия;
• на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
• на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение".

Вся территория Краснодарского края не может быть целиком подведена ни под одну из указанных в законе категорий.

Что касается иностранных граждан и лиц без гражданства, то сказанное относится и к ним в силу части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, хотя в отношении них еще действует Закон СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в ред. Федеральных законов от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ и от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 года N 6-П. Согласно статье 19 этого Закона, "иностранные граждане могут передвигаться по территории СССР и избирать место жительства в СССР в соответствии с порядком, установленным законодательством Союза ССР. Ограничения в передвижении и выборе места жительства допускаются, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан СССР и других лиц". Статья 29 Закона устанавливает, что "за нарушение иностранными гражданами правил пребывания в СССР, то есть проживание без документов на право жительства в СССР или проживание по недействительным документам, несоблюдение установленного порядка регистрации или прописки либо передвижения и выбора места жительства, уклонение от выезда по истечении определенного им срока пребывания, а также за несоблюдение правил транзитного проезда через территорию СССР к ним могут быть применены в качестве меры административного взыскания предупреждение или штраф в размере до пятидесяти рублей. Злостное нарушение иностранными гражданами правил пребывания в СССР и транзитного проезда через территорию СССР влечет за собой уголовную ответственность".

В соответствии со статьей 30 "иностранному гражданину, нарушающему законодательство о правовом положении иностранных граждан в СССР, может быть сокращен определенный ему срок пребывания в СССР.

Срок пребывания иностранного гражданина в СССР может быть сокращен также в случаях, когда отпали основания для его дальнейшего пребывания.

Решение о сокращении срока пребывания принимается органами внутренних дел".

Иностранный гражданин может быть, в соответствии со статьей 31, выдворен из пределов СССР:

"1) если его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка;

2) если это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов граждан СССР и других лиц;

3) если он грубо нарушил законодательство о правовом положении иностранных граждан в СССР, таможенное, валютное или иное советское законодательство".

Решение о выдворении принимается, согласно Закону, компетентными советскими органами. Иностранный гражданин обязан покинуть СССР в срок, указанный в этом решении. Уклоняющиеся от выезда в таких случаях подлежат с санкции прокурора задержанию и выдворению в принудительном порядке. Задержание допускается при этом на срок, необходимый для выдворения. Это положение признано Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой оно допускает продление срока задержания указанных лиц сверх 48 часов без вынесения судебного решения.

Статья 32 распространяет положения Закона на лиц без гражданства в СССР, если иное не вытекает из законодательства Союза ССР.

Конечно, применению данный Закон подлежит в той мере, в какой он не противоречит российской Конституции. Конституционный Суд высказался по тому положению Закона, которое было предметом обращения в Суд, но это не значит, что все остальные положения Конституции соответствуют. В любом случае очевидно, что решения в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства принимаются на основании федерального законодательства и органами, которые этим законодательством управомочены.

Следует также иметь в виду Федеральный закон от 19 февраля 1993 года N 4528-1 "О беженцах" и Закон Российской Федерации от того же числа N 4530-1 "О вынужденных переселенцах", которые авторы постановления, видимо, запамятовали. Краевые власти обязаны считаться со статусом таких лиц, который предоставлен им властями федеральными. Напомню лишь, что согласно части 2 статьи 12 второго из этих федеральных законов "субъект Российской Федерации, территорию которого покинули лица, признанные вынужденными переселенцами, компенсирует расходы на прием и обустройство указанных лиц в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации"(4) .

Постановление почему-то предписывает в пункте 4 проводить проверки выделения и использования земель только в местах компактного проживания в крае этнических групп (русские, очевидно, такой группой не считаются)(5).

На основании изложенного эксперт делает вывод о том, что "?постановление принято Законодательным собранием за пределами его уставных полномочий, оно вторгается в федеральную компетенцию и нарушает признанные Конституцией Российской Федерации права и свободы человека и гражданина".

27 марта 2002 г. Законодательное Собрание Краснодарского Края приняло постановление N 1381-П "О мерах по усилению государственного контроля за миграцией и административному выдворению лиц, незаконно находящихся на территории Краснодарского края".

Данное постановление, как и предыдущее, выходит за пределы компетенции Законодательного собрания, определенной Уставом Краснодарского края и вторгается в федеральную компетенцию.

Эксперт НЭПС, анализировавший данное постановление, отмечает в заключении, что "?регулирование прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств относится к исключительному ведению Российской Федерации (пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации). Незаконное нахождение может иметь место на территории Российской Федерации в целом или на территориях, указанных статьей 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Территория Краснодарского края в целом к последним не относится. Незаконной миграции в Краснодарский край быть не может по определению. Любое лицо, законно находящееся в России, вправе приезжать в Краснодарский край и селиться, за исключением мест, предусмотренных упомянутой статьей 8 Закона N 5242-1. Никакие органы местного самоуправления, никакие комиссии миграционного контроля не вправе этому препятствовать, несмотря на рекомендацию пункта 2 постановления"(6).

В заключении подчеркивается:"?административное выдворение может иметь место только из указанных территорий, но не из территории Краснодарского края. Так что администрации края не стоит трудиться над изысканием средств из краевого бюджета на осуществление незаконного административного выдворения. Тем более недопустимо привлекать к этому средства общественных объединений и коммерческих структур, как предлагается в постановлении"(7).

Упомянутое в пункте 3 постановления законодательство о пребывании и жительстве на территории Краснодарского края не может противоречить Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Поэтому сомнительны правомерность и целесообразность такого краевого законодательства. Процедура административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства также относится к федеральному, а не краевому ведению. Ее основные принципы установлены новым Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года, который вступит в силу с 1 июля 2002 года. Не стоит поэтому утруждать ГУВД края совершенствованием данной процедуры".

Анализируя ситуацию с закреплением рассматриваемого права в региональном законодательстве, следует помнить о дополнениях, внесенных в 2000 году в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Согласно статье 37 нынешней редакции Федерального закона "органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом".

Таким образом, законодательные акты субъектов РФ содержат положения, нарушающие право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Ограничение этого права, преимущественно, касается лиц, без гражданства, "некоренных" граждан, иностранцев, в т.ч. беженцев и вынужденных переселенцев. Представляется, что отмеченные выше изменения в законе N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" могут блокировать попытки законодательных органов субъектов РФ принимать новые нормативные акты, ограничивающие указанное право.

(1) Заключение эксперта НЭПС, д.ю.н., профессора Б.А. Страшуна.

(2) Заключение эксперта НЭПС д.ю.н., профессора Б.А. Страшуна.

(3) "3. Главному управлению внутренних дел Краснодарского края: регулярно осуществлять мероприятия по выявлению лиц, незаконно пребывающих на территории Краснодарского края, и применять к ним предусмотренные законом меры; разработать систему профилактических мер по предупреждению межнациональных конфликтов и выявлению их на ранних стадиях развития".

(4) Заключение эксперта НЭПС.

(5) "4. Комитету по земельным ресурсам и землеустройству по Краснодарскому краю регулярно проводить проверки законности выделения и использования земель в местах компактного проживания в крае этнических групп с применением соответствующих мер к нарушителям земельного законодательства".

(6) Заключение эксперта НЭПС д.ю.н., профессора Б.А. Страшуна.

(7) Заключение эксперта НЭПС д.ю.н., профессора Б.А. Страшуна