Экспертное заключение о соответствии положений Конституции Республики Дагестан 1996 г. (с последующими изменениями по состоянию на 01.05.2002 г.) положениям Конституции РФ 1993 г.

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Конституция Республики Дагестан (РД), принятая Конституционным Собранием Дагестана 22 марта 1996 г. (с последующими изменениями), в целом соответствует тенденциям, критериям и потребностям правового демократического социального экономически развитого государства, к построению которого стремятся и Россия в целом, и субъекты Федерации. Разумеется, эта цель может быть достигнута на основе разумной децентрализации государственной власти, благодаря которой только и возможен подлинный федерализм, предполагающий реальную самостоятельность субъектов Федерации во взаимоотношениях с центральной властью. Но, вместе с тем, построение правового демократического государства и создание в нашей стране эффективной экономики среди других условий предполагает единство государственной власти и правовой системы страны, непротиворечивость и согласованность деятельности органов публичной власти, а также содержания правовых норм, принимаемых на всех уровнях публичной власти. Поэтому разработчикам правовых актов, преследующим в качестве основной цели благо народов России, их мирное и прогрессивное развитие и процветание, необходимо проявлять особую заботу об обеспечении непротиворечивости правовых норм различных уровней и ветвей власти в рамках той их иерархии, которая установлена Конституцией РФ как единственного в нашей стране правового акта, обладающего высшей юридической силой и выражающего суверенную волю многонационального народа России по поводу ее "обустройства". Именно поэтому никакие правовые нормы, действующие в нашей стране, не могут противоречить прежде всего Конституции РФ. Между тем в Конституции Республики Дагестан имеется целый ряд положений, содержащих такие противоречия.

К их числу относятся, в частности, норма Конституции РД, характеризующая Дагестан как суверенное государство, а также те ее положения, которые непосредственно вытекают из нормы о суверенитете Дагестана и конкретизируют ее:

о том, что Республика Дагестан есть суверенное государство (ч.1 ст. 1 Конституции РД). Данная норма противоречит ст. 4 Конституции РФ, которая признает суверенитет лишь за РФ в целом, не закрепляя его за субъектами Федерации. Противоречие положений конституций республик-субъектов РФ, провозглашающих их суверенитет, российской Конституции неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ (см.: Постановление КС от 7 июня 2000 г.; Определение КС от 27 июня 2000 г.; Определение КС от 6 декабря 2001 г.). Представляется, что в указанных решениях Конституционный Суд РФ совершенно обоснованно признал положения конституций ряда республик (Алтая, Адыгеи, Башкортостана, Ингушетии, Коми, Северной Осетии-Алании, Татарстана) неконституционными. Действительно, поскольку над одной территорией и ее населением существует, как правило, несколько уровней публичной власти, то смысл категории "суверенитет" заключается в том, чтобы показать, какая из этих публичных властей разных уровней является самой сильной. Поэтому, разумеется, над одной территорией не может существовать двух или более суверенных властей. Представляется, что в федерации, образованной "сверху", т.е. конституционным путем, каковой и является Россия, суверенитет принадлежит только федерации в целом, а не ее субъектам: он имеет своим источником суверенную волю всего многонационального народа России (ч.1 ст. 3 Конституции РФ), объединившегося в единое государство и установившего, в частности, федеративную форму территориального устройства этого государства с наделением субъектов Федерации рядом полномочий государственной важности. Но объем и характер таких полномочий не доходят и не могут доходить до той "критической отметки", которая бы позволила считать их власть суверенной: важнейшие вопросы государственной значимости находятся в компетенции РФ; в частности, субъекты Федерации не имеют и не могут иметь ни собственной валюты, ни вооруженных сил, ни права выхода из состава Федерации, ни таможенных границ внутри территории федерации; их правовые акты должны соответствовать Конституции РФ, а по вопросам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов Федерации законы и подзаконные акты последних должны соответствовать также федеральным законам. В силу указанных обстоятельств субъекты Российской Федерации не могут считаться суверенными. Это обстоятельство не колеблется ни отсутствием в Конституции РФ прямого указания о несуверенном характере субъектов Федерации, в частности - республик, ни провозглашением республик государствами (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ), ни нормой о том, что вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов Федерации субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Признание республик суверенными государствами, кроме того, как совершенно обоснованно подчеркивал Конституционный Суд РФ в упомянутых выше решениях, нарушило бы конституционный принцип равноправия всех субъектов РФ, провозглашенный в ст. 5 Конституции РФ;
о том, что Республика Дагестан выражает волю и интересы всего многонационального народа Дагестана (ч.1 ст. 1 Конституции РД). Данная норма противоречит ст. 4 и ст. 73 Конституции РФ, т.к., согласно данным статьям Конституции РФ, любой субъект права на территории РФ (в том числе субъекты Федерации, включая республики) должен подчиняться суверенной воле всего многонационального народа РФ, выступающей источником государственного суверенитета РФ и юридически реализуемой в Конституции РФ и федеральных законах, обладающих верховенством на всей территории РФ. Т.о., РД должна выражать не только волю многонационального народа Дагестана (по вопросам остаточной компетенции субъектов Федерации), но и волю всего многонационального народа РФ (по вопросам исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и РД). Поэтому для устранения названного противоречия ч.1 ст. 1 Конституции РД следует дополнить словами "в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ, Конституцией и законами РД, законами, иными нормативными правовыми актами РФ и РД, а также договорами между ними";
о верховенстве Конституции РД и республиканских законов на всей территории РД (ч.3 ст. 1 Конституции РД). Данная норма противоречит ч.ч. 1, 2 ст. 4, ч.1 ст. 15, ч.5 ст. 76 Конституции РФ, устанавливающих высшую юридическую силу Конституции РФ, верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России и необходимость соответствия законодательства субъектов Федерации федеральным законам по вопросам исключительного ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов Федерации. Положение о верховенстве Конституции и законов Дагестана будет вполне правомерным, если дополнить его указанием о том, что такое верховенство имеет место в пределах полномочий Республики Дагестан, установленных в соответствии с Конституцией РФ федеральными законами, Конституцией и законами РД, а также договорами между РФ и РД;
о том, что носителем суверенитета и источником государственной власти в Дагестане является его многонациональный народ (ч.1 ст. 4 Конституции РД). Данное положение противоречит ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, устанавливающей, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Это означает, что РФ была образована как федерация по воле всего российского народа, следовательно, источником всякой публичной власти, в том числе власти субъектов Федерации тоже является весь народ РФ, а не только народ данного субъекта Федерации (в данном случае - народ Дагестана);
о том, что Конституция РД, а также решения, принятые путем референдума, имеют высшую юридическую силу (ч. 2 ст. 4 Конституции РД). Указанная норма противоречит ч.1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой высшей юридической силой обладает только Конституция РФ;
о том, что в РД гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РД (ч.1 ст. 17 Конституции РД): отсутствие в данной норме указания о том, что права и свободы должны гарантироваться в соответствии с Конституцией РФ, делает ее противоречащей ч.1 ст. 17 Конституции РФ, а также ст. 4 Конституции РФ - как косвенно отрицающей государственный суверенитет РФ, юридически выраженный прежде всего в Конституции РФ;
о том, что права и свободы могут быть ограничены только в порядке, установленном Конституцией и законами РД (ч.2 ст. 19 Конституции РД). Данная норма находится в противоречии с ч.3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере и в тех целях, которые указаны в Конституции РФ. Т.о., ограничение прав и свобод человека и гражданина является, согласно Конституции РФ,. прерогативой Федерации, вытекающей из ее суверенитета. Субъекты же Федерации не вправе ограничивать права и свободы в своем законодательстве, в том числе в своих конституциях;
о том, что РД обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые ею добровольно переданы в ведение федеральных органов государственной власти (ч.2 ст. 64 Конституции РД). Данное положение противоречит ст. ст. 4, 71, 72, 73 Конституции РФ. Согласно ст.4 Конституции РФ, Россия является суверенным государством. Именно в силу своего суверенитета Россия в федеральной Конституции разграничивает полномочия и предметы ведения между РФ и субъектами Федерации. Т.о. никакого делегирования полномочий субъектов Федерации центральной власти в реальности не было: РФ - это федерация, образованная "сверху", т.е. конституционным, а не договорным путем;
о том, что территория РД, ее статус и границы не могут быть изменены без волеизъявления дагестанского народа (ч.1 ст. 69 Конституции РД), а также о том, что утверждение изменения границ РД относится к компетенции Народного Собрания РД (п.3 ст. 81 Конституции РД). Эти нормы противоречат ч.2 ст. 4, п. "б" ст. 71 и п. "а" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, согласно которым вопросы территориального устройства России относятся к исключительному ведению РФ, а утверждение изменения границ между субъектами Федерации входит в компетенцию Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Разумеется, отнесение вопросов, связанных с организацией территории России, к исключительной компетенции РФ вытекает из ее суверенитета, который распространяется на всю ее территорию.
Как видно, исходя из признания РД суверенным государством, Конституция Дагестана регулирует многие вопросы с превышением компетенции РД как субъекта Федерации, т.е. вторгаясь в полномочия РФ. Такое превышение полномочий имеет место и при регулировании ряда других вопросов.

Так, в ст. 13 Конституции РД наряду с частной, государственной и муниципальной формами собственности предусмотрена собственность общественных объединений. Это противоречит ч.2 ст. 8 и п. "о" ст. 71 Конституции РФ. Собственность - это институт гражданского законодательства. Последнее же отнесено к исключительной компетенции Федерации (п. "о" ст. 71 Конституции РФ). При этом ни Конституция РФ (ч.2 ст. 8), ни Гражданский кодекс РФ не рассматривают собственность общественных объединений как особую форму собственности. Конечно, ни Конституция РФ, ни Гражданский кодекс РФ, ни иные федеральные законы не приводят исчерпывающего перечня форм собственности, но отнесение гражданского законодательства к компетенции РФ обусловливает то, что "иные" формы собственности (т.е. не являющиеся ни государственной, ни муниципальной, ни частной) могут предусматриваться только федеральным законом.

Ч.2 ст. 65 Конституции РД устанавливает, что по вопросам совместного ведения РФ и РД на федеральном уровне могут издаваться лишь основы законодательства. Тем самым, по сути, субъект Федерации, каковым является РД, дает предписание федеральной власти о том, какой вид федеральных законов следует принимать по вопросам совместной компетенции РФ и субъектов Федерации, что противоречит ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, которая предусматривает издание по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Федерации. Как видно, указаний о том, что по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов Федерация может издавать лишь основы законодательства, Конституция РФ не содержит.

Нормы Конституции РД о том, что чрезвычайное положение в республике или в отдельных ее местностях вводится Государственным Советом, а утверждается Народным Собранием РД (п.9 ст. 91, п. 16 ст. 81 Конституции РД), противоречат ст. 88 и п. "в" ст. 102 Конституции РФ, согласно которым чрезвычайное положение в РФ или в отдельных ее местностях вводится указом Президента РФ, который утверждается Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Ч.3 ст. 112 Конституции РД устанавливает судебную систему Дагестана, причем включает в нее Конституционный Суд РД, Верховный Суд РД, Арбитражный Суд РД, районные, городские суды и мировых судей. Данная норма противоречит п. "о" ст. 71 и ч.3 ст. 118 Конституции РФ, а также Федеральному конституционному закону "О судебной системе РФ". Действительно, п. "о" ст. 71 Конституции РФ относит судоустройство к ведению РФ; а ч.3 ст. 118 Конституции РФ определяет, что судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Действующий же Федеральный конституционный закон "О судебной системе РФ" 1996 г. не предусматривает существование судебных систем субъектов Федерации. Следовательно, употребление самого понятия "судебная система РД" в ст. 112 Конституции Дагестана является неправомерным. К судам же субъектов Федерации упомянутый Федеральный конституционный закон относит только конституционные или уставные суды субъектов Федерации, а также мировых судей; суды же общей юрисдикции (за исключением мировых) и арбитражные суды все являются федеральными.

Выход за пределы полномочий проявляется и в положениях ст. 84 и ст. 97 Конституции РД о том, что Народное Собрание РД и Председатель Государственного Совета РД вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии актов федеральных органов законодательной и исполнительной власти Конституции РФ, Федеративному и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. Это противоречит ч.2 ст. 125 Конституции РФ, которая предоставляет право законодательным и исполнительным органам власти субъектов Федерации (в числе других субъектов) право обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии ряда актов лишь Конституции РФ (договоры же сами могут быть объектами конституционного контроля). С другой стороны, ст. 84 и ст. 97 Конституции РД неправомерно ограничивают права своих законодательных и исполнительных органов по обращению в Конституционный Суд РФ: согласно ч.2 ст. 125 Конституции РФ круг актов, конституционность которых можно оспорить в Конституционном Суде РФ значительно шире, чем акты федеральных органов законодательной и исполнительной власти, которые только и могут оспариваться согласно ст. ст. 84 и 97 Конституции РД (в этих статьях имеется еще одна неточность: не все акты федеральной законодательной и исполнительной власти могут быть оспорены по вопросу их соответствия Конституции РФ в Конституционном Суде РФ, а лишь нормативные).

Противоречащим Конституции РФ является целый ряд положений Конституции РД, регулирующих вопросы гражданства Республики Дагестан. Вопросы гражданства в РФ относятся согласно п. "в" ст. 71 Конституции РФ к ведению РФ, т.е. могут регулироваться только федеральным законом. Действующий же Федеральный закон "О гражданстве РФ", вступивший в силу 01. 07 2002 г., гражданства республик не предусматривает. Поэтому все нормы Конституции РД, регулирующие вопросы гражданства РД (ст. ст. 11, 22, 28, 32, 33, 34, 95 и др.), являются противоречащими Конституции РФ.

Противоречащей Конституции РФ является норма ч.3 ст. 88 Конституции РД о том, что в состав Государственного Совета РД не может входить более одного представителя одной и той же национальности. Данная норма нарушает принцип равноправия, в частности - независимо от национальности, провозглашенный ст. 19 Конституции РФ.

Наконец, с учреждением института местного самоуправления юридически некорректными стали термины "административно-территориальное образование", "административно-территориальное устройство", "административно-территориальная единица" используемые в целом ряде статей Конституции РД (ст. ст. 7, 69, 81, 124). В этой части терминологию Конституции РД следовало бы привести в соответствие с понятийным аппаратом Конституции РФ (ст. 131) и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Устранение указанных противоречий будет способствовать усилению того вклада, который вносит законодательство субъектов Федерации в общее дело построения в России правового демократического государства и развитого гражданского общества, тем более что в целом Конституцию Республики Дагестан следует признать несомненно прогрессивным документом, соответствующим потребностям современного этапа развития народов РФ, в частности - народов Дагестана, и учитывающим их национальные, исторические и иные традиции.

29.06.2002 г.